2013年1月1日开始实施的新刑诉法(以下简称《刑诉法》)，增加了未成年人刑事案件诉讼程序一章，规定了专门机构与专人办理原则、社会调查报告制度、强制辩护制度、合适成年人到场制度、附条件不起诉制度、犯罪记录封存制度等诸多关于未成年人权益保护的相关内容，这标志着我国未成年人犯罪刑事司法工作又向前迈进了一步。《刑诉法》实施以来，我们在办理未成年人刑事犯罪案件过程中，发现其中一些规定还比较原则和抽象，操作性不太强。为此，我们结合自身检察工作经验，对新形势下检察机关办理未成年人犯罪案件存在问题及完善相关工作机制进行了思考。
一、存在问题
（一）、未成年人刑事案件社会调查制度存在的问题
《刑诉法》第268条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查”，明确了以下几点：一是开展社会调查的执行机构是特定主体；二是启动社会调查的条件是根据情况，由执行机构自行决定是否启动；三是调查的内容是成长经历、犯罪原因、监护教育等。《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）（以下简称《规则》）在第468条对检察机关开展社会调查的情况作了进一步规定，明确了可以委托调查，即“人民检察院开展社会调查，可以委托有关组织和机构进行”；明确了相关程序，即包括“并制作社会调查报告”、“人民检察院应当对公安机关移送的社会调查报告进行审查，必要时可以进行补充调查”和“人民检察院制作的社会调查报告应当随案移送人民法院”；明确了社会调查报告的性质，即“作为办案和教育的参考”。由此我们可以看出社会调查制度存在的问题有以下几点：
1、主体不确定。《刑诉法》第268条规定,公安机关、人民检察院、人民法院根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行社会调查。《规则》第486规定人民检察院开展社会调查,可以委托有关组织和机构进行。最高人民法院适用刑事诉讼法解释第476条规定:“必要时,人民法院可以委托未成年被告人居住地的县级司法行政机关、共青团组织以及其他社会团体组织对未成年被告人的上述情况进行调查,或者自行调查。”通过上述规定可以看出,关于社会调查的主体规定不确定，且过于原则。由于主体不确定，造成公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关、共青团组织以及其他社会团体组织均可为开展社会调查的主体，导致实践中主体多元化；由于主体的多元化，造成地区间社会调查司法协作无法有效进行，出现实践中存在分歧问题,不能充分发挥社会调查报告在未成年人刑事案件中应有的作用。如西华县院办理在山西省藉未成年人胡某（已满14周岁不满16周岁）涉嫌强奸报捕案时，公安机关未向检察机关移送胡某的社会调查报告，鉴于嫌疑人年龄较小，公安机关未查明其犯罪原因等情况，建议公安机关对此案应开展社会调查，但公安机关认为嫌疑人村委会证明其不具备有效的监护条件，不需要开展社会调查。为了找准对未成年人进行教育的“感化点”,以便对症下药,检察机关认为有必要对其成长经历、性格特点、家庭情况、社会交往、犯罪原因、监护教育等情况作全面、细致的调查,取得有效的教育效果。按照《规则》第486条规定检察院开展社会调查,可以委托有关组织和机构进行，由于犯罪嫌疑人是异地发案，委托的组织和机构只能选择嫌疑人户藉所在地组织和机构，因为案发地的组织和机构对嫌疑人情况不了解，不可能作出客观真实的调查报告；又由于未成年人犯罪案件保密问题，开展社会调查所经环节越少俞有利于保护未成年人隐私，检察机关应当尽可能减少委托开展社会调查组织和机构的中间环节；还由于报捕案件期限的限制，审查逮捕环节如何能及时有效地委托外省组织、机构开展调查是一个不可能在七日内解决的问题。鉴于以上三个原因，西华县院拟对胡某开展社会调查的情况不得而知。
2、性质不确定。主要是指社会调查报告的性质不明确。《刑诉法》第268条规定,公、检、法根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查、最高人民检察院刑诉规则第486条规定:“人民检察院根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查,并制作调查报告,作为办案和教育的参考。”、最高人民法院适用刑事诉讼法解释第476条规定:“对人民检察院移送的关于未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、犯罪原因、犯罪前后的表现、监护教育等情况的调查报告,以及辩护人提交的反映未成年被告人上述情况的书面材料,法庭应当接受。”、第484条规定:“对未成年被告人情况的调查报告,以及辩护人提交的有关未成年被告人情况的书面材料,法庭应当审查并听取控辩双方意见。上述报告和材料可以作为法庭教育和量刑的参考。”，可见,刑事诉讼法及两高司法解释均未明确社会调查报告的性质。社会调查的内容主要是反映未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历和接受帮教的条件,与案件事实无关,因此,我国理论界对社会调查报告的证据属性存有争议。有学者认为社会调查报告与案件事实没有必然的联系,因此不能成为刑事诉讼的证据;有学者认为,社会调查报告的使用走的是证据程序,如果走其他程序是违反法律的,因此,社会调查报告作为证据是没有异议的。由此社会调查报告在实务中出现诸多问题，其原因是多方面的,其中最主要的原因在于社会调查报告的法律地位不明确。
3、程序不确定。主要是开展社会调查启动程序不确定。2010年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部、共青团中央联合下发的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》(以下简称六部委《意见》)规定：“公安机关在办理未成年人刑事案件时,应当及时通知司法行政机关社区矫正工作部门开展社会调查。”可见，公安机关在办理未成年人刑事案件时,应当开展社会调查，社会调查报告由公安机关移送人民检察院,由人民检察院移送人民法院,最后由人民法院在判决生效后移送执行机关，而《刑诉法》第268条明确规定公、检、法根据情况可以启动社会调查，二者关于如何启动社会调查程序的规定不一致，导致公、检法三机关对未成年人刑事犯罪案件是否开展社会调查，完全由其在不同的诉讼阶段自行决定，司法实践中,三机关亦均根据各自需要有选择地开展社会调查：公安机关侧重对不需要提请批捕的未成年人进行社会调查；检察机关侧重对可能不予批准逮捕、决定不起诉的未成年人进行社会调查；法院则侧重对从轻处罚、适用缓刑的未成年人进行社会调查。由于启动社会调查程序不确定，导致实践中有些案件社会调查启动的时间过晚,对犯罪前后表现等方面调查的结果可能失真,且调查未经质证,其真实性难以得到保障；导致并非所有未成年人案件都需要启动社会调查,这显然违背了法律要求开展社会调查报告的初衷,削弱了社会调查报告效能在刑事案件中作用。
（二）、未成年人附条件不起诉制度存在的问题
《刑诉法》第271条规定：“对未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。……”第272条规定：“在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。……被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，应当遵守下列规定：……（四）按照考察机关的要求接受矫治和教育。”第273条规定：“……人民检察院应当撤销附条件不起诉的决定，提起公诉：……。”三条规定明确了以下几点：一是附条件不起诉的适用范围和条件；二是附条件不起诉的适用程序；三是附条件不起诉的考察机制。《刑诉法》对附条件不诉虽然作了诸多明确规定，但由于有些规定较原则，操作性不太强,实践中仍存在以下几个方面问题：
1、“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”未明确是宣告刑还是法定刑。刑诉法关于对于未成年人涉嫌刑法分则第四、五、六章规定的犯罪，可能被判处一年有期徒刑以下刑罚的规定，是附条件不起诉的适用条件之一，但并未明确规定“可能判处一年以下有期徒刑”是宣告刑还是法定刑,最高检司法解释也未对此作出明确规定, 使得这一看似操作性很强的规定在办案实践中也遇到了问题，即对“可能判处一年以下有期徒刑”规定的理解是宣告刑还是法定刑产生分歧,造成执法标准不统一。西华县院在实践中采纳了“一年以下有期徒刑”是宣告刑的解释，可问题又随之而来,因为刑法中诸多轻罪条款规定的量刑幅度是“三年以下有期徒刑”,检察机关如何根据刑法分则规定的法定刑期以及未成年犯罪嫌疑人的法定、酌定从轻、减轻或从重处罚情节作出计算，准确判定可能判处的刑罚，也就是说检察人员判定未成年人宣告刑是否为“一年以下有期徒刑”依据是什么？实践中也只能依据法院以往判例和自己已往办案经验来自由裁量，这样就会导致执法标准不统一,从而引起涉罪未成年人司法处遇不平等的问题。
2、附加条件不具有针对性。附加条件是附条件不起诉制度的核心,检察机关通过考察监督未成年人在考验期内的表现,来决定是否对其起诉。遵守附加条件过程也是未成年人接受矫治教育的过程,未成年人通过完成附加条件,完成对良好人格的重塑,因此,附加的条件应对矫治未成年人起到促进和制约作用，应体现考察帮教未成年人的特殊性。《刑诉法》第272条规定：“……被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，应当遵守下列规定：（一）遵守法律法规，服从监督；（二）接照考察机关的规定报告自己的活动；（三）离开所居住的市、县或迁居，应当报经考察机关批准；（四）按照考察机关的要求接受矫治和教育。”，关于附设条件规定的前三条与罪犯在缓刑期间需遵守的规定相同, 或者是对被采取取保侯审或监视居住的犯罪嫌疑人所规定的义务相同，这三项规定不具有对未成年人的针对性，未能充分彰显未成年人考察帮教的特殊性。只有第四条接受矫治教育的规定属于未成年附条件不起诉特有的规定, 可见第272条规定并没有完全结合未成年人犯罪的具体情况以及未成年人的身心特点，来设定禁止被附条件不起的未成年人在考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人等附设条件。《规则》第498条规定：“人民检察院可以要求被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人接受下列矫治和教育：（一）完成戒瘾治疗、心理辅导或者其他适当的处遇措施；（二）向社区或者公益团体提供公益劳动；……”,这是对《刑诉法》第272条第四项作了进一步补充，但对未成年人接受教育的态度、取得何种成效亦未明确规定，这样就导致了矫治帮教成果评价机制的缺失，带来的后果是未成年人能轻易完成附设条件,使其得到的矫治教育不彻底,从而可能再次走上犯罪道路。
3、考察帮教机制不健全。《刑诉法》第272第1款规定由检察机关对被附条件不起诉的未成年人进行监督考察，《规则》第496条规定：“……监护人应当配合检察机关的监督考察工作。检察机关可以会同监护人、所在单位、学校、基层群众组织、未成年人保护组织等的相关人员定期限对附条件不诉人进行教育、考察、跟踪帮教。”但如何对附条件不起诉的未成年人进行切实有效的监督考察，在操作层面上还存在一定的难度，就检察机关而言，实施帮教可利用的社会资源有限、案多人少限制承办人的精力投入、仅凭一已之力是难以完全担当起对附条件不诉人进行全面考察和帮教任务，这样使得与社会相关部门的支持配合显得尤其重要。但目前的现状是并没有相关法律法规对学校、单位与群众基层组织、未成年人保护组织在考察帮教中的地位、职责作出硬性的明确规定。由于考察帮教机制不健全，检察机关与监护人、学校、单位、群众基层组织、未成年人保护组织之间并没有建立起共同监管机制，从而导致对被附条件不诉人真正履行附加义务的监督考察缺失。
二、制度完善
（一）、未成年人刑事案件社会调查制度的完善
1、明确开展社会调查的主体。2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》第4条规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”可见,刑事案件的社会调查由司法行政机关社区矫正部门开展有先例可循，六部委《意见》明确了社会调查由未成年犯罪嫌疑人、被告人户籍所在地或居住地的司法行政机关社区矫正工作部门负责,司法行政机关社区矫正工作部门可以联合相关部门开展社会调查,或委托共青团组织以及其他社会组织协助调查。笔者建议,应当赋予司法行政机构进行社会调查的职能,即将被调查未成年人户籍所在地或者居住地的基层司法行政机关作为社会调查的主体。原因是基层司法行政机关与案件无利害关系，其开展社会调查的结果与公、检、法三机关相比，具有中立性和公正性; 基层司法行政机关的司法行政人员与三机关的案件承办人相比，对未成年的生活、学习环境、成长经历、性格特点、心理状态及社会交往的情况更为了解，可保证调查结果的客观性和真实性; 基层司法行政机关又能与社区矫正工作相互衔接,更有益于对未成年人开展有针对性的改造，更有益于监督未成年人是否悔过及怎样悔过的行为。
2、明确社会调查报告的法律定位。《规则》第486条第1款规定“……并制作调查报告，作为办案和教育的参考”《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》的第2章第15条中规定“审查逮捕未成年犯罪嫌疑人，应当审查公安机关依法提供的证据和社会调查报告等材料。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第476条规定：“对人民检察院移送的关于未成年被告人性格特点……以及辩护人提交的反映未成年被告人上述情况的书面材料，法庭应当接受。”，可见，社会调查报告是刑事诉讼阶段重要参考依据。社会调查报告能够证明未成年被告人的人身危险性,而这是重要的量刑情节之一,对未成年犯罪嫌疑人、被告人的处理有一定影响。司法实践中,一些检察机关将社会调查报告视为是否批准逮捕、决定起诉的参考依据，部分法院将社会调查报告作为量刑参考依据之一。笔者认为未成年人刑事案件社会调查报告应当被视为证据，原因是具备主体合法性,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》、六部委《意见》规定社会调查报告由司法行政机关社区矫正工作部门为主体,调查主要内容为未成年犯罪嫌疑人、被告人的一贯表现、家庭环境、社区环境等,并把报告提交公检法三机关逐次审查，矫正部门被赋予了社会调查主体资格。根据最高人民法院适用刑诉法解释,社会调查报告反映的内容是未成年人的一贯表现,它是由知情证人对于其知晓的或调查者对于其调查的涉案未成年人品格方面的情况所作的证人证言或书证,从而可能使检察机关对未成年犯罪嫌疑人不予批准逮捕、不起诉、法院对未成年被告人从轻、减轻处罚或者使用非监禁刑,因而与案件事实有了关联性，具备了证据内容和形式的客观性，具备证据的客观性、关联性、合法性。此外,公检法三机关依次对社会调查报告进行审查,进一步说明其与案件证据具有同等法律地位。
3、规范开展社会调查的程序。首先要明确社会调查是办理未成年人刑事案件必经程序。我国刑诉法规定，未成年人刑事案件是否开展社会调查由案件承办机关决定，这势必会造成未成年罪犯的司法处遇不平等。许多国家将社会调查作为处理未成年人刑事案件的必经性前置程序，并以此为基础，全面考察未成年罪犯的人身危险性和帮教条件。为了全面维护未成年人的健康成长，建议将社会调查制度确立为办理未成年人刑事诉讼的必经程序，以完善未成年人刑事诉讼保护程序。其次明确公安机关为开展社会调查的启动机关，根据刑诉法关于社会调查制度相关规定，办理未成年人刑事案件要综合考虑未成年人实施犯罪的动机和目的、犯罪性质、情节和社会危害程度,以及是否属于初犯,归案后是否悔罪,成长经历、一贯表现和监护教育条件等因素；参考《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第10条“公安机关在讯问未成年犯罪人之前,除了应该掌握案件事实和相关证据外,还必须了解其生活、学习环境、成长经历、性格特点、心理状态及社会交往等情况,以便实现有针对性地讯问”规定；依照六部委《意见》关于社会调查启动的规定,结合少年刑事司法中对少年身心的特殊性和犯罪原因、背景的特殊性等特点的重视和掌握,主要不是靠犯罪事实的调查,而是靠社会调查的特性。笔者建议,社会调查应在未成年人刑事案件刑事诉讼程序的启动之初即应开始,即公安机关侦查活动开始,就应一并对涉案未成年人开展社会调查，将社会调查报告依次由公安机关移送人民检察院,由人民检察院移送人民法院,最后由人民法院在判决生效后移送执行机关。 对公安机关开展社会调查的未成年人刑事案件,在提请批准逮捕或移送审查起诉后,人民检察院认为社会调查不全面的,可以依据《刑诉法》和《规则》进行补充调查。对人民检察院提起公诉的未成年人刑事案件,人民法院在审理过程中认为有必要进行补充调查的,可以依据《刑诉法》和《最高人民法院适用刑事诉讼法解释》进行补充调查。如是,才完全符合开展社会调查本意,才能充分发挥社会调查的应有效用,才能有效实现对涉案未成年人的教育和保护。
（二）、未成年人附条件不起诉制度的完善
1、统一对“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的理解。 由于《刑诉法》对“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”是宣告刑还是法定刑规定不明确,导致各地检察机关可能存在执法不统一情况发生。笔者建议对此《刑诉法》中应明确规定为宣告刑,即法院实际判处涉罪未成年人的刑罚。由于未成年人往往具有法定、酌定的减轻、从轻情节,故宣告刑通常比法定刑轻。如果“一年有期徒刑”为法定刑,则附条件不起诉适用的范围将变窄,不利于发挥附条件不起诉帮教挽救未成年人的价值功效。
2、附加条件应由检察人员根据犯罪嫌疑人自身特点设定。 附条件不起诉的关键是所附条件的内容，其核心在于犯罪嫌疑人应履行何种义务，检察机关给犯罪嫌疑人加以何种硬性附加条件，才能避免刑罚手段的运用，并且达到教育、改造、挽救犯罪的未成年人和修复被破坏社会关系的目的。我们知道每个案件都有各自特点，个案情况千差万别，犯罪嫌疑人个体因素参差不齐，每一个犯罪行为都具有多因性，既有个体因素，也有社会原因，因此立法时不宜以罗列的方式规定具体的条件，而应当将裁量权交由承办案件的检察人员，由检察人员依据《规则》第498条的规定，在综合考虑具体案情的基础上，根据未成年犯罪嫌疑人的自身特点及特性设定附加条件，尽可能做到附加条件为未成年犯罪嫌疑人量身订制，以达到最大限度地教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人的目的。
3、建立针对附条件不起诉人的社会化帮教考察机制。应在检察机关负责牵头附条件不起诉人考察帮教的基础上,建立健全社会化的帮教考察机制。笔者建议，由检察机关牵头,争取关心下一代工作委员会的支持,联合居委会（村委会）、乡镇、妇联、团委、学校等相关部门, 以联合发文的形式,建立健全社会化帮教考察机制：一是针对在校学生,由学校、家长、居住地街道居委会（村委会）或乡镇等组成帮教考察小组,签订帮教协议,对未成年人进行帮教考察；二是加强与志愿者协会、心理援助机构的联系,争取他们的支持配合,为未成年人提供参加公益劳动、获取心理援助、重塑人生的机会；三是明确帮教成员单位的责任,加强对未成年人的监管,切实有效地落实对未成年人禁止出入某些场合、禁止接触某类人员等所附条件的考察监督。
