检察机关是国家的法律监督机关，行政违法行为检察监督是检察监督的重要组成部分。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正” ，这为检察机关全面开展行政违法行为法律监督提供了理论支撑。 检察机关对行政违法行为的法律监督，是指检察机关为确保法律的统一实施，依法对行政主体实施的违反行政法律规范的抽象或具体行政行为所进行的法律监督。加强检察机关对行政违法行为的法律监督，是完善我国行政检察监督体系的客观需要，也是开展司法体制改革，充分、全面发挥检察机关法律监督职能和参与社会管理创新的迫切要求，对实现依法行政，建设法治型、服务型政府有着非常重要的现实和长远意义。
本文拟对检察机关对行政违法行为实行法律监督过程中存在的问明和现状进行粗浅的分析，从如何解决现存问题和制度构建两个方面着手，探索对行政违法行为进行检察监督的理性价值、固有内涵及现实路径，以期解决检察机关对行政违法行为法律监督的缺位问题，充分发挥检察机关的法律监督职能，切实推进行政检察监督体系的不断完善。
一、检察机关对行政机关违法行为法律监督存在的问题和现状分析
行政违法行为法律监督工作，检察机关已开展多年，也积累了许多成功的经验和做法，尤其是检察机关内部各部门之间成功展开分工合作，从理论基础到实践模式都进行了大量有益的探索，反贪、反渎、侦查监督、民行等部门都立足于本职工作，对如何做好行政违法行为检察监督工作进行了大量的探索和总结，也取得了累累硕果。但是随着国家监察体制改革的深入开展，检察机关反污、反渎、预防部门的转隶，检察机关不再拥有反腐败查办职务犯罪的职能，这也给检察机关的行政违法行为检察监督带来的很多新问题、新挑战。初步归纳起来，存在以下几方面问题。
1、行政违法行为检察监督立法存在缺失和空白，法律依据分散
现有的法律只是笼统地规定检察机关是国家法律监督机关，未对行政违法行为检察监督作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操作性。当前开展行政违法行为检察监督的依据主要是五个:一是《中华人民共和国行政诉讼法》有关行政诉讼方面的规定。二是党中央在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”;三是最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见》(2013—2017年工作规划)中明确提出:“要建立检察机关在履行职务犯罪侦查等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度”;四是依据《行政诉讼监督规则(试行)》和《民事诉讼监督规则（试行）》中的相关条款。五是中办发（2011）8号文件〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉。这些散见的、尚未成体系林林总总的规定,都没有上升为专门的行政违法行为监督方面法律的高度，且规定过于原则,没有对行政违法行为检察监督的范围、方式、程序及审查调查权作出明确的规定,缺乏可操作性。其直接的负面效果是检察机关对行政违法行为检察监督无法可依,底气不足,行政机关也感觉不到震慑力和权威性,对行政违法行为检察监督的态度难免不痛不痒,敷衍塞责。行政违法行为检察监督较之检察机关侦查监督、立案监督等司法诉讼监督显得更薄弱，因此造成监督上的许多盲点和空白。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。
2、行政违法行为检察监督方式过于单一
依据现行法律规定及实践操作,对于行政违法行为监督的最主要方式有检察建议这一种方法，检察建议不被采纳后，如果侵害的是公共利益，可以根据情况提起行政公益诉讼。随着国家监察制度的逐步完善，检察机关职务犯罪侦查权转隶后，行政违法行为检察监督的威摄力会一定程度下降，以后仅仅依靠检察机关民行部门发出纠正违法行为检察建议这种柔性的监督方式，已经很难达到有效的监督目的。纠正违法行为检察建议发给相关行政部门后,有的行政部门是置若惘然,爱理不理,虽然可以提起行政公益诉讼，但是有些行政违法行为并不是针对公益的，并不侵犯公共利益，不能提起行政公益诉讼。又由于检察机关内部考核的需要，检察机关还要与行政机关保持较好的关系，所以由于行政违法行为检察监督方式单一,没有强制力，没有有效的威摄力，难以形成“强监督”格局,其直接后果导致行政违法行为检察监督徒有虚名、名不副实。
3、行政执法部门接受检察监督的意识不强
因行政权具有强制性的特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识。更有被监督者往往从自身利益出发，以种种理由和方式对行政执法监督不予配合，认为检察机关对行政违法行为监督不必要、没用处，对检察机关的监督意见和建议不以为然，或者推诿拖延执行；或者认为检察机关对行政违法行为监督是“找岔子”、“乱挑刺”，与自己过不去，对检察机关的监督意见和建议置之不理、拒不执行。在目前情况下，由于检察机关没有了职务犯罪侦查权，少数行政执法人员认为检察机关不能查处他们的职务犯罪，甚至有些有恃无恐，对行政违法行为检察监督发出的检察建议不当回事，加之有些行政执法人员素质较低，造成检察监督难以顺利推进。
4、检察机关对行政机关违法行为监督效力较弱，主动监督性差
一是作为监督者的检察机关受到本身体制的限制，对于行政违法行为监督，检察机关一直勉为其难。在现行检察机关双层领导体制下，检察机关存在着机构、人员和经费等依附关系，设在行政辖区内的检察机关，实际上成为“地方检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位。二是检察机关的现状导致监督不力。检察机关是国家的法律监督机关，对检察机关人员素质和工作环境要求较高，但目前检察机关人员少、任务重、办案条件差，顾此失彼，难以为继，导致检察机关对行政违法行为监督工作流于形式。三是由检察机关牵头召集各行政执法机关建立衔接机制有“一头热”之嫌，衔接的各项措施难以真正落实到位。检察机关虽然在我国国家机构中处于“一府两院”的崇高地位，但由于国情特殊，实际地位则不然，对行政权力的影响力和约束力极为有限，影响了监督职能作用的发挥。四是受上级考核工作的制约，行政违法行为检察监督工作更多地是选择合作式监督，而非对抗式监督，合作的优势在于，在办理行政违法行为监督案件过程中最大限度地减少了办案阻力，甚至是讨一张检察建议的回复函应付绩效考核便万事大吉。五是主动性较差，长期受重刑轻民、重刑轻行传统思想的影响，对行政违法行为检察监督重视不力，配备检察官严重不足，影响工作的主动性和积极性，越是不主动，越是消极怠工，越是使此项工作越没有积极性，越没有地位，形成恶性循环。
二、检察机关对行政违法行为实行法律监督的制度构建
针对行政违法行为检察监督存在的诸多问题和目前的现状，各级、各地检察机关进行了大量的卓有成效的探索，本文作者拟从以下两方面提出制度构建方面的建议。
（一）对行政违法行为实施检察监督的制度构建
1.对行政违法行为实施检察监督的范围拓展
要真正地对行政违法进行有效的法律监督，就必须突破现有的监督范围，对于违法行政行为，无论是抽象行为还是具体行为，无论其是否进入了诉讼领域，都应该通过制度构建，对其全面、有效地实施检察监督，这样才能真正履行宪法赋予的职责，对行政权的合法行使进行有力的法律监督。对行政违法行为的检察监督应拓展到所有损害公共利益的违法行政行为和所有侵害行政相对人合法权益这两个方面，包括行政处罚、行政许可、行政强制措施等方面，进行全方位、全流程、不间断、无死角的监督。并建议国家立法机关对行政违法行为检察监督进行全面系统地立法，最高人民检察院也可以通过司法解释等形式进行顶层设计，以解决各级检察机关开展行政违法行为法律监督的各种困惑。如检察机关职务犯罪侦查权转隶后，对行政违法行为的调查权如何保障？检察建议的强制力如何保障？检察机关在履行法律监督的过程中发现的职务犯罪案件线索如何向国家监察委员会移送？以上种种问题都需要进行顶层设计，以保障更好地开展行政违法行为检察监督工作。
2.对没有进入诉讼程序且没有损害公共利益的违法行政行为如何进行监督的制度设想
建议对于未进入诉讼程序的抽象或具体行政行为，包括行政处罚、行政许可、行政强制措施等，如果初步确定其违反了相关的行政法律规范并且没有损害公共利益的，检察机关也要根据情况进行必要的调查取证，并向做出违法行政行为的行政主体发出检察建议书。行政主体收到检察建议书后，应当在一定期限内予以回复，并可以在回复中为其行为进行解释，如果行政主体的解释不能成立，或根本没有予以回复，检察机关最终确定相关行政行为构成违法的，应当再向相关行政主体发出纠正违法通知书，告知行政主体，检察机关己正式确认其行为违法，并要求其调整或撤销相应的违法行政行为。如果行政主体没有作出合理回复并调整其违法行为的，也不采纳检察建议的，检察机关可以采取强制措施，也可以向上级检察机关进行汇报，形成整体监督合力。
3、在国家立法还没有涉及到的领域，可以适时推动和重点推进规范性文件出台
检察机关对行政违法行为监督这项工作，要从上到下积极作为，开拓创新，多向当地党委、政府、人大和上级院汇报沟通，督促建议地方党委、政府、人大就加强行政违法行为检察监督制发文件，条件成熟的地方可以联合发文件，或者会同和协调同级行政执法部门建立完善行政违法行为检察监督的通报机制、衔接机制、联合查询机制等，以期从各地方先行先试，总结先进经验，更好地做好行政违法行为检察监督工作。如我们西华县人民检察院于二0一六年出台了《西华县人民检察院行政执法检察监督工作实施办法（试行）》，对监督原则、监督主体、监督范围、监督方式、监督机制、报备制度、法律责任等方面作出了详尽的规定，与县政府法制部门联合，并下发到各行政执法部门，规范了行政执法的各个细节，规范了行政违法行为检察监督的方式等，收到了较好的法律效果和社会效果。实行一年多来，我们通过这个平台，对行政执法机关的执法行为进行了全方位的监督，发现行政违法行为二十多起，并督促行政机关依法履行职责，同时发现损害公益类的行政违法行为九起，已向行政机关提出检察建议，等条件成熟后提起行政公益诉讼。
（二）对生效行政判决、裁定实施检察监督的制度构建
1.阅卷制度的完善与构建
最高检与最高法应当采取措施对阅卷制度作出具有操作性的具体规定。可以先由“两高”共同协商，以联合发文的形式确定暂时性的工作规定，确定检察机关阅卷制度的基本框架，然后再下发各省由检法两家共同制定具体的实施细则，各省制定的细则分别报最高检察院和最高法院备案，最高检察院与最高法院在条件成熟时可联合制定更具操作性的司法解释，从细节上将阅卷制度进一步予以确定。
2.调查取证制度的完善与构建
应当通过制定法律，一方面明确规定检察机关的调查取证权，使检察机关的法律监督能够切实而有效；另一方面也应当对检察机关的取证范围和条件作出明确的限定。由于检察机关的调查取证对象离不开被诉行政机关和行政相对人，仅由最高司法部门通过相关规定是无法真正落实检察机关的调查取证职能的，因此必须由最高立法机关在修改《行政诉讼法》的过程中对相关的调查取证作出更为具体的制度安排，并通过立法解释以更详细的操作性规定作为配套。
3.对于法院审理抗诉案件有关管辖和期限问题的制度完善与构建
最高法院应该颁布新的司法解释，对于检察机关按审判监督程序对行政判决和裁定提出的抗诉，应明确规定受理法院的管辖层级以及受理审查时限，从而避免案件在受理阶段的相互推诿和拖延。同时，立法机关在对行政诉讼法进行修改时，也应就再审案件的管辖问题以及受理审查期限作出明确的规定，最终在法律层面解决这一问题。
4.对程序性生效行政判决、裁定实施检察监督的制度完善与构建
应当由最高人民检察院提请全国人大常委会就《行政诉讼法》中相关条款的规定是否包括程序性裁决作出明确的立法解释。对于违反法定程序，可能影响案件公正审理的可上诉的程序性裁决，比如对不予受理、驳回起诉或者管辖权异议等裁定，应当列入检察机关的抗诉范围之内。
检察机关是我国专门的法律监督机关，确保法律正确、统一实施，维护法制的尊严是我国检察机关所承担的重要职责。行政违法行为检察监督是我国监督体系的重要组成部分。探索对行政违法行为实行检察监督的实践基础和制度构建，解决检察机关对行政违法行为法律监督的缺位问题，充分发挥检察机关的法律监督职能，切实推进行政检察监督体系的不断完善，对推进社会主义法治进程具有深远的现实意义。
